لایحه اشتغالزایی دچار خلاءهای جدی است

به گزارش خبرنگار مهر، مرکز پژوهش‌های مجلس در سلسله گزارش‌های بررسی «لایحه اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته، عشایری و مرزی»، در سومین ویرایش اظهار نظر کارشناسی خود در خصوص این لایحه، به نقد، بررسی و ارائه پیشنهادات به منظور اصلاح این لایحه پرداخت.

بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی که در ویرایش نخست و ویرایش دوم لایحه پرداخت تسهیلات از محل صندوق توسعه ملی برای اشتغال، به برخی از ایرادات این لایحه اشاره کرده بود، در سومین ویرایش خود نیز به این نتیجه رسید که لایحه مذکور دچار کاستی ها و خلاءهای جدی است و در حل مشکلات حوزه کارآفرینی و اشتغال زایی روستایی و عشایری تحول جدی ایجاد نخواهد کرد.

متن کامل گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره لایحه پرداخت تسهیلات اشتغال از محل منابع صندوق توسعه ملی به شرح زیر است:

(ویرایش سوم)

مقدمه

لایحه «اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق توسعه ملی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته، عشایری و مرزی» با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور در جلسه ۱۳۹۵.۸.۲۳ هیات وزیران با قید دو فوریت به تصویب رسیده است. این لایحه در آذرماه ۱۳۹۵ جهت بررسی به مجلس شورای اسلامی و کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات تقدیم شد و پس از بررسی در این کمیسیون تحت عنوان لایحه «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» در تاریخ ۱۳۹۵.۱۱.۲۵ مصوب گردید و برای طی مراحل قانونی به صحن علنی مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

بررسی کارشناسی مصوبه کمیسیون برنامه و بودجه تحت عنوان «حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» نشان می دهد که مصوبه مذکور دچار کاستی ها و خلاءهای جدی است و در حل مشکلات حوزه کارآفرینی و اشتغال زایی روستایی و عشایری تحول جدی ایجاد نخواهد کرد (این مصوبه در گزارش شماره ۳-۱۵۳۰۰ این مرکز بررسی شده است).

در این گزارش به منظور تسریع در فرآیند تصویب، نظرات مرکز پژوهش های مجلس و پیشنهادهای مرتبط نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به همراه دلایل توجیهی بیان شده است.

جداول پیشنهادها و اظهارنظر کارشناسی پیرامون مصوبات کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات

ماده (۱)

به منظور تحقق اهداف سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی به صندوق توسعه ملی اجازه داده می شود تا با هدف ارتقای تولید و ایجاد اشنغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با تصوب هیئت امنای صندوق، معادل ریالی یک میلیارد و پانصدمیلیون (۱.۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار از منابع صندوق را به صورت قرض الحسنه نزد بانک ها، مؤسسات اعتباری، صندوق کارآفرینی امید و سایر صندوقهای مجاز، سپرده گذاری کند تا این منابع صرف اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی برای ایجاد اشتغال در روستاها با اولویت روستاهای واقع در مناطق مرزی و مناطق عشایری و اقشار آسیب پذیر شود.

تبصره «۱»- تبدیل دلار به ریال ناشی از اجرای این قانون نباید موجب افزایش دارایی های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران شود.

تبصره «۲»- تسهیلات موضوع این ماده بین استان ها براساس شاخص ترکیبی جمعیت روستایی، نرخ بیکاری و عکس درآمد سرانه استان توزیع می شود.

پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس

به منظور تحقق اهداف سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، با هدف ارتقای تولید و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری و با تصویب هیئت امنای صندوق، معادل ریالی یک میلیارد و پانصد میلیون (۱.۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) دلار از منابع صندوق را به صورت قرض الحسنه نزد بانک ها، مؤسسات اعتباری، صندوق کارآفرینی امید و صندوق حمایت از توسعه سرمایه گذاری بخش کشاورزی، سپرده گذاری می شود تا این منابع صرف اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی برای ایجاد اشتغال در مناطق روستایی با اولویت مناطق مرزی و اقشار آسیب پذیر شود.

تبصره «۱» - تسهیلات موضوع این ماده بین استان ها بر اساس شاخص ترکیبی جمعیت روستایی، نرخ بیکاری و عکس درآمد سرانه استان توزیع می شود.

دلایل توجیهی:

هر چند که بر اساس جزء «۲» بند «ب» ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه، تصویب شرایط و نحوه اعطای تسهیلات صندوق توسعه ملی برای تولید و سرمایه گذاری به بخشهای خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی، برعهده هیئت امنا به عنوان بالاترین رکن صندوق است و به همین منظور در سطر اول ماده (۱) عبارت «با تصویب هیئت امنا» اضافه شده است تا این برداشت ها وجه قانونی داشته باشد، اما هنوز اشکالات زیر بر آن وارد می باشد:

اولاً در جزء «۳» بند «۱۰» سیاستهای کلی برنامه ششم ابلاغی تیرماه ۱۳۹۴، بر «استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه ای و قوانین عادی، تأکید شده است» و اصل چنین لایحه ای نقض استقلال صندوق است.

ثانیاً در ماده (۵۲) قانون الحاق برخی مواد به قانون بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، صندوق توسعه ملی موظف شده است از منابع ورودی به صندوق توسعه ملی در هر سال جهت پرداخت تسهیلات به بخش کشاورزی و محیط زیست، بخش صنعت و معدن و گردشگری در باتکها سپرده گذاری نماید که با اهداف این لایحه همپوشانی دارد و می توان از آن منابع برای این منظور استفاده کرد.

ثالثاً در خصوص لحاظ عبارت مؤسسات اعتباری و صندوق کارآفرینی امید و سایر صندوقهای مجاز:

در جزء «۱۰» تبصره «۳» بند «ی» اساسنامه صندوق امده است: «صدور هرگونه ضمانت نامه و پرداخت هرگونه تسهیلات از محل منابع صندوق فقط از طریق بانکهای عامل اعم از دولنی یا غیردولتی و صندوق حمایت از توسعه سرمایه گذاری بخش کشاورزی انجام می شود».

همچنین در تبصره «۳۰» - بند «ط» اساسنامه صندوق بیان شده که «اعطای کلیه تسهیلات صندوق صرفاً از طریق عاملیت بانکهای دولتی و غیردولتی خواهد بود».

در ماده (۱۶) قانون احکام دائمی نیز دو بند فوق تنفیذ شده است.

وقتی که منابع صندوق توسعه ملی به بازار عرضه می شود یا در نهایت با افزایش دارایی های خارجی بانک مرکزی به افزایش پاپه پولی منجر می شود یا به واردات بیشتر منجر می گردد. معنای تبصره «۱» این ماده آن است که عدم افزایش پایه پولی به هزینه افزایش واردات پذیرفته شده است. ضمن اینکه امکان رصد و نظارت بر عملکرد این تبصره در عمل وجود ندارد.

تبصره ماده (۲) - صندوق کارآفرینی امید به قانون «فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۳۷۳/۴/۱۹ اضافه می شود. پیشنهاد جناب آقای حاجی دلیگانی:

تبصره ماده (۲) حذف گردد.

پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلسی:

حذف تبصره پیشنهاد می شود.

دلایل توجیهی:

این تبصره جایگاه موضوعی ندارد و موضوع صندوق کارآفرینی امید باید در قوانین دیگر بررسی و تعیین تکلیف گردد.

ماده (۴)

خدمات تسهیلات موضوع این قانون به طرح های کشاورزی، منابع طبیعی، معادن کوچک، فناوری اطلاعات، گردشگری، صنایع دستی و خدمات در مناطق روستایی و عشایری و همچنین برای تأمین سرمایه در گردش واحدهای تولیدی مستقر در نواحی صنعتی روستایی و شهرهای زیر دههزار نفر جمعیت اختصاص می یابد.

پیشنهاد جناب آقای لاهوتی:

در ماده (۴) عبارت «و شهرهای زیر ده هزار نفر جمعیت» حذف گردد.

پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس

حذف عبارت «و شهرهای زیر ده هزار نفر جمعیت».

دلایل توجیهی

این ماده از این نظر که اعطای تسهیلات به واحدهای تولیدی مستقر در شهرهای زیر ۱۰ هزار نفر جمعیت را مد نظر قرار داده است، با عنوان و هدف لایحه مبنی بر ایجاد و توسعه اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری در تضاد قرار دارد. همچنین از آنجایی که در سال ۱۳۹۲، بالغ بر ۷۴۷ شهر زیر ۱۰ هزار نفر جمعیت وجود داشته است، لذا شامل کردن شهرهای مذکور در این لایحه، عملا اغلب منابع را به نواحی شهری هدایت خواهد کرد.

ماده (۵)

منابع موضوع این قانون به نسبت پنجاه درصد (۵۰%) بر اساس شاخص سهم بیکاران روستایی، جمعیت عشایری، مناطق مرزی و مناطق محروم به صورت استانی توزیع می گرد و پنجاه درصد (۵۰%) باقیمانده  به صورت ملی و بر اساس شاخص های مصوب شورای عالی اشتغال و بر مبنای شاخص های مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی توزیع می‌شود.

شاخصهای مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی توزیع می شود.

تبصره - تا بیست و پنج درصد (۲۵%) درصد از این منابع به مناطق عشایری اختصاص می یابد.

پیشنهاد جناب حاجی دلیگانی، کاتب، دراز هی، کوسه غراوی، احمد لاشکی، حسینی، یارمحمدی و منصوری:

در ماده (۵) عبارت «بر مبنای شاخصهای مصوب ستاد اقتصاد مقاومتی» حذف گردد.

پیشنهاد جناب حاجی دلیگانی و لاهوتی:

تبصره ماده (۵) حذف گردد.

پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس

سهم هر  استان از تسهیلات موضوع این قانون بر اساس شاخص های نرخ بیکاری جمعیت روستایی استان و سهم جمعیت روستایی و عشایری استان از کل جمعیت روستایی و عشایری کشور و شاخص محرومیت و مرزی بودن هر استان قبل از شروع ارائه تسهیلات تعیین و در اجرای طرح بر اساس آن عمل می شود.

دلایل توجیهی

شاخصهای تعیین شده دچار ایهامات جدی هستند. برای مثال:

 الف) مشخص نیست که سهم بیکاران روستایی از چه جمعیتی مد نظر بوده است، از جمعیت بیکار استان یا جمعیت بیکار روستایی کشور؟

ب) از آنجایی که جمعیت عشایری حدود ۷ درصد جمعیت روستایی کشور به شمار می رود مشخص نیست که چرا صرفا جمعیت عشایری به عنوان شاخص قید شده است و هیچ اشاره ای به جمعیت روستایی نشده است.

ج) مناطق مرزی و محروم اصولاً به لحاظ فنی شاخص نبوده و مشخص نیست که منظور چه بوده است. لذا پیشنهاد می‌شود:

۱. حذف نسبت پنجاه درصد در قسمت اول متن.

۲.حذف قسمت «و پنجاه درصد باقیمانده تا الی آخر.

۳. در صورت ارجاع به کمیسیون، تبصره به صورت زیر اصلاح شود.

تبصره - تا ده درصد (۱۰٪) از این منابع به مناطق عشایری اختصاص می یابد.

ماده (۷)

آیین نامه اجرای این قانون مشتمل بر شرح وظایف و سهم هر یک از دستگاههای اجرایی ذیربط، چارچوب و شرایط عقد قرارداد عاملیت با سپرده گذاری، نرخ سود متناظر بخش های هدف، دوره بازپرداخت متناسب با نوع طرح، ساز و کار تزریق تدریجی منابع و پذیرش طرح های پیشنهادی سایر دستگاهها، ظرف مدت دو ماه پس از ابلاغ قانون توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم کشور تهیه و به تصویب هیئت وزیران می رسد.

پیشنهاد جناب آقای حاجی دلیگانی:

در ماده (۷) عبارت شورای عالی اشتغال جایگزین سازمان برنامه و بودجه گردد.

پیشنهاد مرکز پژوهشهای مجلس:

حذف عبارت «توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری»،

دلایل توجیهی:

متولی اصلی اجرای مصوبه مذکور، سازمان برنامه و بودجه در نظر گرفته شده است که این سازمان طبق قوانین مربوطه، وظایف راهبردی و کلان از جمله تدوین لوایح برنامه های پنج ساله توسعه، بودجه های سنواتی، نظارت مستمر بر اجرای برنامه ها و بودجه ها و ارائه گزارش نظارتی و غیره ورود سازمان مذکور به فعالیتهای اجرایی تخصصی می تواند مانع از اجرای اثربخش وظایف نظارت و برنامه ریزی کلان و راهبردی آن شود.

به ویژه اینکه تنوع اقلیمی، گستردگی فعالیتهای اقتصادی روستایی و عشایری و پراکنش جغرافیایی وسیع روستاها و مناطق عشایری، عملاً به نحوی است که زمینه اثربخشی سازمان برنامه و بودجه کشور را که فاقد بدنه حتی در سطح شهرستان است، در توسعه بنگاه های اقتصادی روستایی و عشایری سلب می کند.