پدر مهاجر، مادر ایرانی؛ معضلی به نام شناسنامه فرزند!

خبرگزاری مهر؛ گروه مجله - جواد شیخ الاسلامی: اوایل دولت ابراهیم رئیسی بود که رئیس جمهور از ایجاد سازمان ملی مهاجرت و ساماندهی یکپارچه مسائل مهاجران خبر داد. حالا کلیات این طرح در مجلس تأیید شده و در انتظار بررسی جزئیات است. طرحی که ابتدا موجب خوشحالی فعالین مهاجرت شد، امروز به دغدغه و نگرانی بزرگ آنها تبدیل شده است و نقدهای بی‌شماری به آن دارند. به همین بهانه با رزگار سلیمی، کارشناس ارشد حقوق کیفری دانشگاه تهران و کارشناس مسائل مهاجرت مؤسسه دیاران گفت و گو و درباره این قانون و اشکالاتی که به آن وارد است صحبت کردیم.

آقای سلیمی، برای شروع گفت و گو کمی درباره تاریخچه طرح سازمان ملی مهاجرت می‌گوئید؟ طرح این سازمان با چه ضرورتی نوشته شده است؟

در سه چهار سال اخیر ما دغدغه‌ای در کشور، دولت و مجلس داشتیم و بنا بود سازمان جدیدی برای ساماندهی امور مهاجرین ایجاد شود. تا امروز ما اداره اتباع و یکسری نهادهای دیگر ذیل وزارت کار و رفاه را داشتیم که به امور مهاجرین رسیدگی می‌کردند، اما دولت به این نتیجه رسید که باید نهاد جدیدی ایجاد کند. با توجه به اینکه ایران کشوری است که تعداد زیادی مهاجر در آن سکونت دارد، اهمیت مهاجرت ایجاب می‌کرد که یک سازمان جدید با اختیارات بیشتر ایجاد کند. این ایده حدوداً دو سه سال است که مطرح است. البته مسأله ساماندهی اتباع غیرایرانی از قبل هم مطرح بود و در سال‌های مختلف طرح‌های متفاوتی در این باره ارائه شد که عموماً رد می‌شدند. مثلاً سال ۹۶ و ۹۷ هم طرح و لایحه‌ای در زمینه اتباع غیرایرانی داشتیم، یا آخرین طرح آن متعلق به سال ۹۹ بود که به دلیل مجازات‌های سنگینی که برای مهاجرین وضع کرده بود خیلی هم سر و صدا کرد. این طرح‌ها مدام به نمایندگان و دولت ارائه می‌شد اما مورد تأیید قرار نمی‌گرفت. در نهایت طرح فعلی مطرح شده است که کلیات آن در مجلس تأیید شده است. در این طرح قرار است مقررات جدیدی برای ساماندهی اتباع غیر ایرانی وضع شود. البته باید به این نکته هم اشاره کنم که طرح فعلی یک جورهایی طرح‌لایحه است. یعنی ابتدا این دولت بود که لایحه‌ای داد و بعداً مجلسی‌ها نظرات خودشان را روی آن اعمال کردند و آن لایحه را به طرح خودشان تبدیل کردند. کلیات این طرح فعلاً تصویب شده، اما باید ببینیم جزئیات آنچه سرنوشتی پیدا می‌کند.

ابتدا همه فعالین حوزه مهاجرت و خود مهاجرین از طرح سازمان ملی مهاجرت خوشحال شدند. به خصوص که رئیس جمهور، آقای رئیسی هم به ضرورت آن تأکید کرد و قول داد اتفاقات خوبی برای مهاجرین خواهد افتاد. چه شده است که حالا بسیاری از کسانی که از تأسیس این سازمان خوشحال بودند، نسبت به طرح فعلی دلسرد و ناراحت هستند؟

اداره اتباع که امور مهاجرین را پیگیری می‌کرد، نهادی بود که دغدغه‌های مهاجرین را چندان برآورده نمی‌کرد و انتقادات زیادی هم به آن اداره وارد بود. تصور اغلب مهاجرین و کارشناسان این بود که این تأسیس این سازمان می‌تواند ساختار جدیدی برای مهاجرین ایجاد کند و امیدبخش باشد. اما چیزی که الآن احساس می‌کنیم این است که سازمان ملی مهاجرت هم قرار نیست خیلی متفاوت از اداره اتباع سابق باشد و متأسفانه همان نگرش‌ها و ساختار سابق است که دارد در سازمان ملی مهاجرت بازتولید می‌شود و این آدم را دلسرد می‌کند. آرمان‌های فعالین مهاجرت و مسائلی که برای مهاجرین و کارشناسان ایرانی مهم بود، در طرح فعلی وجود ندارد و این باعث ناراحتی‌هایی شده است.

ظاهراً انجمن دیاران مورد مشورت تیم طراح بودند. درست است؟ الآن چه نقدهایی به طرح وجود دارد؟

ما در انجمن دیاران، از زمانی که طرح‌های سابق مطرح می‌شدند، مشورت‌هایی به مرکز پژوهش‌های مجلس ارائه می‌دادیم. آنها طرح را می‌نوشتند و برای ما می‌فرستادند و ما اگر نظری داشتیم به عنوان پیشنهاد مطرح می‌کردیم. البته در یک قسمت‌هایی نظرات ما تأثیر گذاشته ولی در بخش‌های زیادی خیر. به هرحال وقتی قانونی نوشته می‌شود گروه‌های زیادی می‌آیند و لابی می‌کنند و نظر می‌دهند. مخصوصاً در حوزه اتباع که متولی‌های زیادی در کشور ما دارد و آدم‌های زیادی هستند که به دنبال اعمال نفوذ هستند. در یان طرح انگار بیشتر نظرات آنها غالب شده و نظراتی که ما ارائه کردیم در این طرح وجود ندارد. با این‌همه ما سعی کردیم نظرات‌مان را به مجلس منتقل کنیم بلکه مقداری از ایرادات طرح اصلاح شود. درباره سوال‌تان مربوط به ایرادات کار هم باید بگویم به نظر شخص بنده ایرادات کار که خیلی زیاد است. مهم‌ترینش این است که همان نگرش‌های اداره اتباع دارد دوباره بازتولید می‌شود. امید این بود که با ساختار جدید سیاست‌های شکست خورده گذشته تغییر پیدا کند، اما موادی که ما در این قانون می‌بینیم خیلی امیدبخش نیست. مثلاً از دهه هفتاد سیاست غالب کشور ما در قبال اتباع غیرایرانی سیاست بازگشت بوده است. یعنی نگرش دولت این بوده که اتباع غیر ایرانی یک مدتی در کشور می‌مانند اما باید هرچه زودتر برگردند. این نگرش از دهه هفتاد سیاستی بوده که همیشه در قبال اتباع افغانستانی انجام شده و مهم‌ترین نگرش دولت به مهاجرین این بوده که باید به کشور خودشان برگردند. به روشنی مشخص است که سیاست بازگشت دولت درباره مهاجرین مؤثر نبوده است. مثلاً می‌بینیم که آمار اخراج مهاجرین از دهه هفتاد تا سال گذشته خیلی بالا بوده است. در بعضی سال‌ها بیش از ۵۰۰ هزار نفر اخراج داشتیم. آقای ابوترابی نماینده مجلس وقتی که این طرح در مجلس بررسی می‌شد فرمودند که در طول سی سال گذشته ۲۷ میلیون نفر را اخراج کرده‌ایم! البته ممکن است یک فرد ده بار اخراج شده باشد. خب این عدد خیلی زیادی است و ما در دنیا هم جزو کشورهای استثنایی هستیم. این حجم از بازاخراج و فشارهایی که از سمت پلیس و اداره اتباع به مهاجرین وارد می‌شد نتیجه مطلوبی نداشته است. انتظار این بود که در طرح جدید دست از این طرح شکست خورده بردارند ولی چیزی که من احساس می‌کنم این است که هنوز هم نگرش همین است. وقتی ماده ۱۸ این قانون را می‌خوانی دوباره تشویق به بازگشت می‌کند. من مصاحبه بعضی از نمایندگان موافق این طرح را دیدم که آنها هم همان نگرش را دارند. یعنی این تصور را دارند که چند سال این اتباع غیر ایرانی را مدیریت کنیم و وقتی وضع کشورشان بهتر شد آنها را به کشورشان برمی‌گردانیم. این نگرش به نظرم خوب نیست. دولت و نمایندگان مجلس باید ایده‌های جدیدتری را مطرح می‌کردند، نه اینکه مسیر سابق را پیش بگیرند. البته به یک نکته هم باید اشاره کنم و آن هم اینکه وقتی بحث سازمان ملی مهاجرت مطرح شد یک دغدغه‌ای هم از سمت دولت و بعضی نماینده‌ها مطرح شد که به ایرانیان خارج از کشور هم در این طرح پرداخته شود. ولی آنچه که الآن در طرح فعلی می‌بینیم، مسأله مهاجرت ایرانیان به خارج از کشور عملاً خارج شده است و طرح صرفاً ناظر به مهاجرین داخل ایران می‌پردازد. به نظرم اگر می‌شد در درون این سازمان به ایرانیان خارج از کشور هم توجه کرد اتفاق خوبی بود، چون ما آنجا هم به شدت خلأ داریم. یک شورایی به نام ایرانیان خارج از کشور ذیل وزارت امور خارجه داریم که واقعاً نهاد پویا و تأثیرگذاری نیست. آمار مهاجرت ایرانیان به خارج از کشور در ده سال گذشته به خصوص در بین اقشار توانمند مثل پزشکان و پرستاران و دانشجویان خیلی زیاد است و این برای دولت یک نوع زنگ خطر محسوب می‌شود. ولی متأسفانه بخش ایرانیان خارج از کشور را وارد قانون نکرده‌اند و صرفاً همان مسیر اداره اتباع را رفته‌اند.

یکی از انتقادات به این طرح ملغی کردن شناسنامه‌دار شدن فرزندان مادران ایرانی است. درباره این ماده از طرح فعلی هم صحبت می‌کنید؟

این ماده یکی از نکات عجیب این طرح است. سال ۹۸ بود که ما قانونی را تصویب کردیم که حاصل سال‌ها تلاش نهادهای مدنی، دانشگاهیان و نماینده‌های دغدغه‌مند بود و با آن قانون قرار بود تکلیف فرزندان مادران ایرانی مشخص شود. یک اجماعی در کشور صورت گرفت که به این افراد شناسنامه بدهند و طرح خیلی خوبی هم بود. خیلی امیدوارکننده بود. از آن زمان تا الآن طبق آماری که دولت می‌دهد تعدادی حدود ۱۰۵ الی ۱۱۰ هزار نفر در سامانه مربوطه ثبت‌نام کرده‌اند و حدود ۱۴ هزار نفر طبق آخرین آماری که داریم شناسنامه گرفته‌اند. البته همین طرح هم آن زمان خیلی مخالف داشت، و مخالفانش هم گروه‌های مختلف بودند. آنها یک نگرش تهدیدمحور به فرزندان مادر ایرانی داشتند و معتقد بودند که اینها می‌توانند برای کشور ما مشکلات امنیتی ایجاد بکنند. این آدم‌ها اغلب نفوذ زیادی هم داشتند و به نظر می‌رسد که در این طرح هم اعمال نفوذ کرده‌اند و قانون سال ۹۸ را کلاً ملغی کرده‌اند. وقتی به این ماده نگاه می‌کنیم می‌بینیم با کل محتوای این قانون هم سنخیتی ندارد. یعنی اصلاً ربطی به مواد دیگر قانون ندارد. اینجا بحث تابعیت فرزندان مادر ایرانی است، اما موارد دیگر درباره سازمان ملی مهاجرت و وظایفش و همچنین درباره اشتغال و ورود و خروج آنها است. گنجاندن این ماده در طرح موجود نشان می‌دهد که این اتفاق نتیجه اعمال نفوذ افرادی است که با قانون قبلی هم مشکل داشتند. فعلاً که موفق شده‌اند اما ما امیدوار هستیم که این ماده در بررسی جزئیات طرح در مجلس حذف شود. هنوز نمی‌شود اظهار نظر قطعی کرد و باید اتفاقات آینده را هم در نظر گرفت. اگر به متن فعلی نگاه کنیم، می‌بینیم که قانون‌گذار فرزندان مادر ایرانی را کلاً از گرفتن تابعیت محروم کرده و با تصویب این قانون امکان تابعیت برای آنها ممکن نیست. به جای آن ماده ۲۱ آمده که امکان کسب اقامت برای این افراد را پیش‌بینی کرده است. خوب است همین‌جا بگویم که یکی از نوآوری‌های این قانون این است که نظام اقامتی جدیدی برای کشور ما تعریف کرده و از این نظر یک گام رو به جلو است. دو نوع اقامت موقت و مدت‌دار را پیش‌بینی کرده که اقامت مدت‌دار سه ساله و هفت ساله و ده ساله است؛ یک نوع هم اقامت دائم و ویژه است. اقامت مدت‌دار، به جای تابعیت، برای همسران و فرزندان ایرانی وضع شده و این افراد می‌توانند تحت شرایط خاصی اقامت مدت‌دار داشته باشند. به نظر ما این یک نوع عقب‌گرد است. در قانون سابق به این افراد تابعیت می‌دادیم و واقعاً هم اعتقاد داریم که حق این افراد این است. ما جزو معدود کشورهایی هستیم که همچنان انتقال تابعیت از زنان به فرزندان را نمی‌پذیرفتیم. سال ۹۸ آمدیم و کار خوبی کردیم و یک تحولی ایجاد کردم ولی الآن دوباره داریم به همان نگرش سابق برمی‌گردیم و به جرگه معدود کشورهایی می‌پیوندیم که انتقال تابعیت از زنان به فرزندان را نمی‌پذیرند. این واقعاً خوب نیست و از لحاظ بحث‌های حقوق بشری هم برای کشور ما اصلاً مناسب نیست. حرف طراحان این طرح این است که ما به این افراد تابعیت نمی‌دهیم ولی اقامت می‌دهیم، ولی واقعیت این است که بین اقامت و تابعیت خیلی تفاوت وجود دارد. کسی که تابعیت کسب کرده حقوق بسیار متفاوتی دارد نسبت به کسی که اقامت کسب کرده است. ما امیدوار هستیم که این ماده‌ها در بررسی مجدد حذف شود، چون به نظر ما ماده ظالمانه‌ای است.

دیگر چه نقدهایی به این طرح وجود دارد؟

مسائل زیادی وجود دارد. چند نکته که اشاره کردمِ؛ من جمله عدم توجه به مهاجرت ایرانیان به خارج از کشور، تابعیت فرزندان مادر ایرانی، تابعیت زنان غیر ایرانی که با مردان ایرانی ازدواج کرده‌اند و نگاه تهدیدمحور به مهاجرین. نکته دیگری که می‌توانم اشاره کنم این است که این طرح یک نوع عدم انسجام هم دارد. عنوان طرح «سازمان ملی مهاجرت» است؛ یعنی ایجاد سازمان جدیدی که خلأهای قبلی را پر کند و فرصت‌ساز باشد. اما وقتی وارد مفاد طرح می‌شویم می‌بینیم که به کرات به چیزهایی غیر از این هم ورود می‌کند. مثلاً مقررات جزایی و مدنی و اینها هم دارد. این باعث می‌شود که مقررات طرح با عنوانش تطابق نداشته باشد. این هم یک ایراد شکلی است که به طرح وارد است. در کنار اینها به نظر من این قانون نگاه جرم‌انگارانه شدیدی به اتباع خارجی دارد. البته این نگاه‌ها قبلاً هم وجود داشته، ولی قبلاً اینها رویه‌های پلیسی بود و به صورت مکتوب این سختگیری‌ها را در قوانین‌مان نداشتیم. به نظر می‌رسد حالا قرار است آن نگرش‌های سختگیرانه سابق نسبت به مهاجرین را تبدیل به قانون کنیم. به نظر من یک ذره هم سختگیرتر از قبل دارند عمل می‌کنند. این یکی از نکات مهم طرح است و به شدت محل نقد است. از این جهت که تداوم آن نگرش منفی به مهاجرین است، یعنی مهاجر را به عنوان مجرم دیدن. با این نگاه مدام سعی می‌کنی که برای مهاجرین جرم‌انگاری کنی و امکان اخراج آنها را فراهم کنی و هرطور که خواستی آنها را بازداشت کنی و نگه داری. در متن فعلی کلمه اخراج بیش از ۳۰ بار تکرار شده! و پرتکرارترین کلمه در این قانون کلمه «اخراج» و «امنیتی» است. همین نشان می‌دهد که این نگاه منفی همچنان غالب است و واضح است که این طرح بیشتر از نگاه پلیس و امنیتی‌ها نوشته شده است. حرف من این است که این نگرش خیلی مثمر ثمر نبوده است، حداقل در طول سه دهه اخیر که همیشه دنبال اخراج و دستگیری مهاجرین بودیم. اینکه همان نگاه را با سختگیری حقوقی بیشتر دنبال کنیم، اشتباه است و تأثیر مثبتی نخواهد داشت. این اتفاقاً با دغدغه طراحان هم مغایرت دارد، چون طراحان می‌گویند ما باید اتباع خارجی را ساماندهی کنیم و آنها را ذیل نظارت قانون قرار بدهیم تا غیرقانونی نباشند، اما چیزی که در عمل شاهد هستیم این است که این طرح بیش از پیش به غیرقانونی شدن منتهی می‌شود.

به نظر من سازمان ملی مهاجرت قرار بود مهاجرین را فرصت ببیند. مهم‌ترین نکته در نقد طرح جدید همین فقدان نگاه فرصت‌محور است.

دقیقاً همینطور است. نگاه فرصت محور چندین سال است که دارد مطرح می‌شود. این نگاه در دنیا هم وجود دارد. دنیا به این سمت سوق پیدا کرده که مهاجر فقط معضل امنیتی نیست و مهاجر می‌تواند برای کشورِ میزبان سودمند باشد. در بین اتباع مهاجر ساکن ایران هم آدم‌های مستعد زیادی وجود دارند که می‌توانند به کشور ما کمک کنند. اما ساختار اداری و سیاسی کشور ما طوری بود که هیچوقت چنین نگاهی به مهاجر نداشته است. البته در دو سه سال گذشته طرحی با عنوان «آی‌کانکت» اجرایی شد که سعی کرد یکسری اتباع خارجی مستعد و نخبه را اقامت‌های مدت‌دار بدهند. برای اولین قدم‌های کشور ما در استفاده و منفعت بردن از اتباع خارجی تنها همین مورد وجود دارد و در کلیت نظام سیاسی ما چنین نگاهی به مهاجر وجود ندارد. انتظار این بود که در این طرح این نگاه غالب شود ولی به نظر نمی‌رسد که این‌طوری باشد. شاید مرتبط‌ترین ماده‌ای که با این بحث مطرح باشد مواد ۲۱ به بعد در قانون فعلی است که برای پنج دسته از اتباع خارجی امکان کسب اقامت مدت‌دار را قرار داده است که «ایثارگران غیرایرانی که عموماً مدافعین حرم را شامل می‌شود، نوابغ و نخبگان دانشگاهی و حوزوی، اشخاصی که دستاوردهای برجسته فرهنگی هنری و ورزشی داشته باشند، فعالان مؤثر اقتصادی و در نهایت هم فرزندان مادران ایرانی» را شامل می‌شود. وقتی به این گروه‌ها نگاه می‌کنیم می‌بینیم تعداد اندکی از مهاجرین را شامل می‌شود. یعنی به جز گروه مادر ایرانی‌ها که تعدادشان یک مقدار زیاد است، بقیه گروه‌ها تعدادشان زیاد نیست. جا داشت که قانون‌گذار امکانی را پیش‌بینی می‌کرد که افراد بیشتری از این اقامت‌های مدت‌دار استفاده کنند. اینقدر دایره‌اش محدود نباشد. همچنین درباره اقامت دائم یا ویژه که در ماده ۲۵ مطرح شده، فقط برای یک گروه پیش‌بینی شده که «اتباع علاقه‌مند به انقلاب اسلامی که در راستای تعهد و آرمان‌ها و تأمین منافع جمهوری اسلامی ایران اقدامات شایانی انجام داده باشند» هستند. این هم نکته منفی طرح است که اینجا هم خیلی محدود نگاه کرده. ما معتقدیم درباره اتباع خارجی فقط بحث اقامت دائم نباید مطرح باشد، بلکه باید امکان کسب تابعیت هم مثل همه دنیا برای آنها وجود داشته باشد. الآن در خارج از کشور میلیون‌ها ایرانی را داریم که تابعیت کشورهای دیگر را کسب کرده‌اند و دارند زندگی می‌کنند. اصولاً کشورهای دنیا هیچوقت امکان کسب تابعیت را از مهاجرین سلب نمی‌کنند. طرف بعد از یک مدت می‌تواند تابعیت را هم کسب کند. اما ظاهراً در کشور ما سیاست این است که به هیچ‌وجه به اتباع خارجی تابعیت ندهیم. این قانون دارد این نگاه را تثبیت می‌کند. چون در ادامه همین بحث می‌گوید «دارندگان این نوع اقامت از کلیه امتیازت شهروندی جمهوری اسلامی به استثنای تابعیت و انتساب به مقامات برخوردار خواهند بود». یعنی عملاً حقوق همه اتباع ایرانی را دارند، منهای اینکه نمی‌توانند تابعیت بگیرند و به یکسری مقامات خاص که در قانون مدنی ارائه شده منتسب شوند. این خیلی نکته مهمی است و دیدم توی رسانه‌ها هم به این توجه نکردند و عملاً امکان کسب تابعیت را برای اتباع خارجی دارند سلب می‌کنند، چون دارد درباره گروهی از اتباع خارجی صحبت می‌کند که جمهوری اسلامی بیشتر از بقیه این افراد را به خودش نزدیک می‌داند؛ یعنی اتباع علاقه‌مند به جمهوری اسلامی که در راستای اهداف اقدامات شایانی انجام داده باشند. خب وقتی تو حاضر نیستی به این گروه که دارند به تو خدمت می‌کنند و به نظام سیاسی تو اینقدر علاقه‌مند هستند تابعیت بدهی، به طریق اولی به دیگران هم تابعیت نمی‌دهی! اتفاقاً این برخلاف قانون مدنی هم هست. در قانون مدنی مواد فراوانی داریم که امکان کسب تابعیت را برای اتباع خارجی فراهم می‌کرد. مثل بند ۴ و ۵ ماده ۷۶. ولی می‌بینیم بنا بر سیاست کلی کشور در چند دهه اخیر این مسیر را مسدود کرده‌اند و رویه‌هایی در ثبت احوال ایجاد کرده‌اند که به هیچ‌وجه هیچ تبعه خارجی نتواند تابعیت بگیرد. حالا در این قانون آمده‌اند و این را رسمی هم کرده‌اند. یعنی جوری گنجانده‌اند که تبعه خارجی هیچوقت نتواند ایرانی شود، حتی بعد از دهه‌ها زندگی در ایران و با وجود حل شدن و هضم شدن در فرهنگ ایرانی. اینها به نظر ما محل انتقاد است و جا دارد که مجلس به این نکات توجه کند و امکان کسب تابعیت را لغو نکنند.

نکته آخر؟

در نحوه قانون‌نگاری این طرح هم یک ذره ابهامات زیاد است. کسانی که قانون را نوشته‌اند به نظرم تعمدا یا سهواً به شکلی قانون را نوشته‌اند که عبارات کش‌دار و تفسیربردار در متن قانون زیاد است. این یکی از ایرادات شکلی قانون است و حتماً باید برطرف شود. در جزئیات قانون هم ایرادات کم نیست. مثلاً می‌توانم به بجث‌های تردد و اشتغال اتباع خارجی اشاره کنم که موادی هست که خلاف اصول کنوانسیون‌های بین‌المللی درباره اتباع خارجی است. دولت باید به این توجه کند. خیلی سعی نکنیم نگاه منفی را دامن بزنیم و به بحث‌های حقوق بشری هم توجه کنیم. من عرضم این است که دولت در وهله اول باید نگاهش را از تهدیدمحور به فرصت‌محور تغییر دهد. وقتی این نگاه تغییر کند، می‌تواند در کلیات و جزئیات تغییرات مدنظر را اعمال کند. ولی با نگاه فعلی و نگاه منفی که وجود دارد امکان تغییر مثبت وجود ندارد و بعید است که به نفع مهاجرین خارجی باشد.